落实“三个一批”新政 守牢耕地保护红线

7月11日，《中国自然资源报》刊登《落实“三个一批”新政 守牢耕地保护红线》。

◆针对历史流失的耕地，通过设置过渡期方式，实事求是推出“认定一批、恢复一批、置换一批”的分类处置措施

◆应当进一步优化现行基于作物种植类型的耕地认定标准，回归其保障粮食生产能力的本质属性

◆夯实粮食安全的群众基础，首先要在恢复、置换时切实尊重群众意愿，让群众自觉参与到耕地恢复行动中来

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粮食安全是国之战略，耕地是粮食安全的命根子。耕地尤其是优质耕地大量流出，必然影响粮食安全。粮食安全需要耕地保障，农民收入增长、脱贫攻坚成果巩固、乡村产业振兴和地方经济发展也都离不开耕地。

近日，自然资源部针对历史流失的耕地，通过设置过渡期方式，在严守耕地保护红线的前提下，推出“认定一批、恢复一批、置换一批”的分类处置措施，其目的就是要实事求是地解决实践中的问题，各方共同努力拿出既能保障粮食安全，又能为地方发展和农民增收留有余地的稳妥处置历史流失耕地的可行方案。做好这项工作，关键是要夯实粮食安全的耕地基础、群众基础和制度基础。

资料图片 杨中勤 摄

夯实粮食安全的耕地基础

粮产自于地，没有一定数量、质量和产能保障的耕地，谈何粮食安全。在粮食安全和耕地的关系上，关键在于确保耕地是良田，良田主要用来种粮，尤其是其中的高标准农田和永久基本农田，既要保证是真正意义上的、名副其实的优质高产田，还要确保基本用于粮食生产，这是粮食安全的“基本盘”。粮食安全意义上的耕地，不仅指现实用于种植粮食作物的土地，还应包括耕作层没有破坏，紧急情况下即可恢复用于种植粮食的土地。因此，应当进一步优化现行基于作物种植类型的耕地认定标准，回归其保障粮食生产能力的本质属性。

正是基于这一认识，新政针对历史流失的耕地提出了“认定一批、恢复一批、置换一批”的多元处置方式。“认定一批”就是对耕作层良好、符合耕地认定标准的，按耕地严格保护。“恢复一批”是指充分考虑立地条件、群众意愿、恢复难度、是否能长期稳定耕种等因素，按照“宜耕则耕”的原则，根据作物生长周期稳妥有序恢复。“恢复一批”是要有计划、有步骤地将高质量耕地予以恢复。比如，已建成高标准农田、粮食生产功能区内的历史流失耕地；坡度15度以下具备良好灌溉条件且具有一定规模、恢复后可长期稳定耕种的历史流失耕地等。“置换一批”是指按照“宜耕则耕、宜林则林、宜园则园”的原则，在符合国土空间规划及生态环境保护的前提下，对流向园地、林地、坑塘等其他农用地且确实不适宜恢复的，比如坡度25度以上、不具备灌排条件、耕作条件不便的地块等，要退出耕地保护范围，与适宜作为耕地保护的地块进行置换。在科学合理制定规划的基础上，因地制宜引导农业生产空间优化，逐步实现林耕置换。

由此可见，“三个一批”是针对历史流失耕地的实际情况，实事求是地提出的解决办法，既紧盯粮食安全战略目标，又赋予了地方一定的自主作为空间。落实好新政，夯实粮食安全的耕地基础，根本还是要在“实”上下功夫。耕作层没有破坏的可以确认，恢复和置换的一定要保证耕地质量。也就是说，要确保耕地是可以耕作、有助于粮食安全的好地。

夯实粮食安全的群众基础

粮从耕地出，地靠农民种。耕地恢复的目的是确保粮食安全。在近几年实践中，已经出现了好不容易整治恢复的耕地被撂荒的问题。显然，这是违背耕地恢复初衷的。有的地方，恢复回来的耕地农民不愿种，让基层干部为难。此次新政对“恢复一批”特别强调群众意愿、恢复难度、是否能长期稳定耕种等因素，同时给了比较合理的过渡期，目的就在于夯实粮食安全的群众基础。

夯实粮食安全的群众基础，首先要在恢复、置换时切实尊重群众意愿，让群众自觉参与到耕地恢复行动中来。群众愿不愿意将历史流失耕地恢复为耕地，关键在于利益平衡。在实践中，北京等一些地方通过比较高的补偿方式，引导农民将园地、林地等恢复为耕地，效果很明显。当然，高补偿需要良好政府财力，欠发达地方可能一时拿不出太多的补偿资金。为此，可以利用新政的过渡期安排，根据实际情况实事求是地确定过渡期长短，从而将农民的损失降到最低。

夯实粮食安全的群众基础，还需要特别考虑恢复后的耕地有人愿意种粮。恢复耕地的目的是确保粮食安全，如果恢复后的耕地被撂荒，那恢复还有什么意义呢？因此，拟定恢复和置换耕地方案时，要从长计议，充分考虑当地种粮的习惯、收益，尤其是置换得来耕地的种植便利度等情况，结合当地种粮补贴能力等因素，实事求是地予以确定。当然，农民是否愿意种粮，种粮是否划算、方便，农民最有发言权。因此，在“三个一批”新政推进过程中，要真正走好新时代党的群众路线，相信群众、依靠群众，汇集群众智慧，调动农民的积极性。比如，为了平衡种粮和种植经济作物的收益，除了国家层面探索地方政府间的横向补偿外，实践中有的经济合作社、家庭农场之间也探索协议补偿方式平衡不同种植用途之间的收益差问题，取得了一定效果，值得关注总结，并在条件成熟时予以推广。

夯实粮食安全的群众基础，关键是要发挥农民在耕地恢复过程中的主体作用，要保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权，让农民切实感受到他们是耕地的主人。

夯实粮食安全的制度基础

粮食安全的保障，终究还要靠良法善规。要通过制度管人，更需要发挥制度的规范、引导、激励作用，为种粮农民和企业提供稳定预期，也为各级政府及其工作人员建立愿意干事、能干好事的良好环境。

“三个一批”就是总结过去耕地恢复中正反两方面情况的产物，是尊重历史、尊重规律、尊重农民利益的制度安排。这项过渡措施如果执行得好，可以为耕地保护制度的完善提供借鉴。

当然，基于粮食安全的耕地保护制度还需尽快完善。近年来，我国为了粮食安全，围绕防止耕地“非农化”“非粮化”出台了不少政策，也制定修订了粮食安全保障法、黑土地保护法、土地管理法及其实施条例等法律法规。但耕地保护的制度体系还需进一步完善。总的来说，耕地保护立法主要确定了一些原则性问题，耕地种植用途管控的措施还不太明晰，耕地保护补偿制度和占补平衡的补充耕地验收制度还不够健全。建立与粮食安全战略相适应的、稳定可持续的耕地保护制度，首先要通过正在制定的耕地保护和质量提升法、国土空间规划法等法律，科学明确界定“耕地”概念，科学合理确定各地耕地和永久基本农田保护任务，科学划定优质耕地的范围，建立不让种粮农民和产粮大省大县吃亏的补偿制度，同时支持公众和专家广泛、有效参与国土空间规划和耕地保护规划编制，确保规划符合实际、可操作。其次，目前运行的耕地考核制度很有效，在考核指标设计等方面还需根据法律制度的调整和耕地保护的具体实践不断优化。

总之，新政紧紧围绕粮食安全目标，在守牢耕地保护红线的基础上，通过确立更加科学的耕地标准、更加灵活多元的处置方式、更富弹性的过渡期限安排，赋予地方主动作为、妥当处理各种复杂关系的权力，从而夯实粮食安全的耕地根基。

文章来源：中国自然资源报

文章作者：中共中央党校

（国家行政学院）刘锐

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